善法善解涉疫情旅游纠纷

  合同签了,定金交了,疫情却来了——2020年,一场新冠肺炎疫情让不少消费者早就定好的旅游计划落空,也让旅游业遭受重创,由此导致旅游合同纠纷数量激增。

  近日,最高人民法院、司法部、文化和旅游部联合发布《关于依法妥善处理涉疫情旅游合同纠纷有关问题的通知》(以下简称《通知》),对妥善处理涉疫情旅游合同纠纷作出了规定。那么,《通知》能否成为消费者的“维权宝典”,并让遭受疫情重创的旅游业尽快“回血”复苏呢?带着问题,本刊记者对此进行了调查和采访。

  今年年初,浙江省杭州市的张女士一家报名参加了某旅行社组团的春节期间日本游产品,支付了团费2万余元。然而,随着当时疫情形势日趋严峻,临出发前一天,张女士的行程终究还是被迫取消了。“现在日本去不了,那之前交的团费怎么办?”张女士找到旅行社,要求解除旅游合同并退还全部团费。

  旅行社告知张女士,虽然行程取消了,但此次旅游的费用已经实际产生,无法全额退费。同时,为了避免损失扩大,旅行社建议张女士选择变更旅游合同,改期出行。但是,张女士拒绝了这个提议,并对旅行社提出的机票损失等实际产生的费用表示质疑。纠纷由此产生。

  2020年上半年,受新冠肺炎疫情影响,很多国家都采取了严格的防控措施——或关闭边境,或发布针对特定目的地的旅行限制,或暂停航班,或采取隔离措施。境外游基本停摆,国内游在初期也因疫情防控按下了“暂停”键。2020年1月24日,文化和旅游部下发《关于全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作 暂停旅游企业经营活动的紧急通知》,要求全国旅行社暂停经营团队旅游及“机票+酒店”旅游产品。一时间,很多旅游者像张女士一样遇到了类似的状况。

  而疫情更是给旅游业带来了前所未有的冲击。交通运输部的统计数据显示,2020年春节假期,全国铁路、道路、水路共发送旅客约1.9亿人次,比2019年春运同比下降近73%。旅游业的损失超过5000亿元。由于旅游行业境况艰难,相关企业也纷纷破产。企查查数据显示,2020年1至5月,我国旅游相关的企业共注销和吊销了3万家。其中,5月份注销吊销量最多,达0.9万家,环比4月增长30.6%。

  旅游行程的突然取消、中断等状况,必然引发旅游合同的无法履行、难以履行、履行不当、费用退还、费用分担等法律问题。“按照《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国合同法》等法律法规的规定,如果旅游者依照合同约定,要求旅游经营者承担取消合同、退还费用或承担履行不能、赔偿损失等责任,多数旅游经营者将承担天文数字般的赔偿费用。”北京第二外国语学院文化旅游法规研究中心副主任王天星副教授日前在接受媒体采访时表示。

  最高人民法院民一庭负责人向本刊记者透露,自2020年1月底至2月初,广州地区旅游投诉共计3000余宗,同比增长10倍。2020年1至6月,北京市朝阳区人民院受理的旅游合同纠纷案件较2019年同期增长24.8%;涉及的旅游经营者同比上涨53.1%。从以上数据可以看出,旅游行业受疫情影响严重,涉诉比例较高,涉诉范围较广。

  为支持旅游产业持续健康发展,切实保障在常态化疫情防控中加快推进生产生活秩序全面恢复,力争把疫情造成的损失降到最低限度,保障人民群众的生命安全和身体健康,最高人民法院、司法部、文化和旅游部对此开展了专项调研工作,梳理总结现阶段旅游合同纠纷化解情况,联合下发《通知》,对依法妥善处理涉疫情旅游合同纠纷提出了具体要求。

  旅游合同纠纷涉及消费者与旅游行业双方的合法权益。面对疫情等不可抗力因素,如何在法治框架下,拿捏好分寸,平衡好多方权益,从而依法并妥善处理纠纷,成为摆在相关部门面前的一道“考题”。

  李先生一家三口通过武汉某旅行社报名参加越南7日游,团费共计1.58万元。由于受到疫情影响,该行程无法正常履行。李先生与旅行社协商未能达成共识,遂向人民调解组织申请调解。

  人民调解员与旅行社及李先生反复沟通协调,最终,旅行社愿意以等价的方式先返还给李先生1.58万元代金券,在一年之内,李先生及其家人可以用代金券在旅行社消费等价旅游产品或“机票+酒店”产品,李先生表示愿意接受。双方遂签订了调解协议。

  业内人士表示,旅游产品通常具有链条长、环节多的特点。尽管《旅游法》第六十五条规定了游客的法定解除权,但在当前形势下,游客盲目使用解除权,不仅达不到自己的预期,反而有可能会增加纠纷处理难度。因为在旅游纠纷中,旅行社一方无法退还团款,往往是因为其上游旅行社没有将应退还的费用退还到位,由此引发了连环债务。况且,一味要求旅行社解除合同返还旅游款,也不利于旅行社恢复生产经营。毕竟一家旅行社倒闭了,相应的旅游者的权益也会受到损害。

  对此,《通知》规定,依法妥善处理涉疫情旅游合同纠纷,积极引导变更旅游合同,慎重解除旅游合同,引导当事人在合理范围内调整合同中约定的权利义务关系,包括延期履行合同、替换为其他旅游产品,或者将旅游合同中的权利义务转让给第三人等合同变更和转让行为,助力旅游企业复工复产,推动旅游业平稳健康发展。

  《通知》还提到,提倡采取多种方式进行合同变更,在合理范围内调整合同中约定的权利义务关系。这样既可以将旅游者的损失降到最低,也有利于旅游企业复工复产,进而推动旅游业稳步恢复。

  最高人民法院民一庭负责人表示,疫情中,旅游合同当事人均是“受害者”。《通知》鼓励当事人变更旅游合同、互谅互让。通过柔性方式解决纠纷,能够使旅游经营者与旅游者在法律框架内平衡利益,将损失降至最低。在上述李先生与武汉某旅行社案例中,旅游合同不能履行,旅游经营者和旅游者可以协商替换为其他旅游产品。该处理方式有助于缓解旅游经营者的经济困难。

  一位在线旅游行业人士透露,合同纠纷在跟团游类型产品中体现得更为明显。跟团旅游合同一般是三方合同,涉及产品售卖方、组团旅行社及旅游者,旅行社在旅游者旅游开始前就已经花费了部分成本做前期工作。若旅游者遭遇疫情不可抗力要求解除合同,旅行社是必然会遭受损失的。因此,旅行社和售卖方也都更倾向于延期履行合同,或者替换其他旅游产品,而非全部解除合同和退款。但是,旅游者大多还是希望直接全额退款。

  那么,合同一旦被解除,哪些费用应当退还给旅游者呢?《通知》指出,因疫情或者疫情防控措施导致旅游合同解除的,旅游经营者与旅游者应就旅游费用的退还进行协商。若双方不能协商一致,旅游经营者应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后,将余款退还旅游者。旅游经营者应协调地接社和履行辅助人退费,并提供其已支付相关费用且不能退回的证据,尽力减少旅游者因疫情或者疫情防控措施受到的损失。旅游经营者主张旅游者承担其他经营成本或者经营利润的,不予支持。旅游经营者应及时安排退费,因客观原因导致不能及时退费的,应当及时向旅游者作出说明并出具退款期限书面承诺。

  对此,相关专家表示,上述规定中的“协商”充分体现了《通知》保障游客在合同纠纷中的合法权益的精神。但是,由于旅游产业各链条中的付款期限各有不同,如何界定“已产生的相关费用”有一定难度,需要进一步细化。

  受新冠肺炎疫情的影响,相关旅游合同纠纷具有涉及面广、相互间利益关系复杂和各自诉求不一、总量规模大等特点。这些纠纷在处理过程中稍微不慎,就可能造成不良的社会影响。出于这些考量,《通知》在处理涉疫情旅游合同纠纷时,不仅表现出明显的指导性和针对性,更强调了部门间协调联动、信息共享,把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的特点。

  《通知》明确,文化和旅游部门、人民调解组织应当充分发挥调解职能作用,及时组织调解。司法行政部门应当组织律师积极参与旅游合同纠纷调解,充分发挥律师调解专业优势。当事人起诉的,人民法院可以征得当事人同意后,通过人民法院调解平台,委派或者委托特邀调解组织、特邀调解员进行调解。对调解不成的简易案件,人民法院应当速裁快审,努力做到能调则调,当判则判,及时定分止争。

  最高人民法院民一庭负责人表示,人民法院应当为非诉纠纷解决提供支持,主动与当地文化和旅游部门、司法行政部门联系,共享信息,共同研判纠纷化解思路;通过司法审查、司法确认等方式为非诉纠纷解决提供支持。有条件的人民法院可以充分发挥“旅游巡回法庭”在基层一线的作用,及时调处旅游合同纠纷。充分运用在线诉讼平台,开展线上调解、线上审判活动,切实将“智慧法院”用于解决群众实际困难。充分发挥小额速裁程序优势,通过快捷高效的法律服务,实现涉疫情旅游合同案件的快立、快审、快结。

  此外,《通知》还规定,文化和旅游部门、司法行政部门、人民法院之间应主动加强沟通协调,共享信息,相互支持配合,形成工作合力。文化和旅游部门、司法行政部门对投诉、调解中反映出的新问题应及时与人民法院沟通。人民法院与当地文化和旅游部门、司法行政部门共同研判纠纷化解思路,确保纠纷处理的社会效果和法律效果统一。

  北京市京师律师事务所律师张思认为,旅游合同纠纷多元化解机制引入了司法部门参与调解,可以提高调解成功的概率,还可以降低调解不成提起诉讼的比例,降低旅游者的投诉成本,减少诉讼,节约司法成本。我国《旅游法》规定了旅游纠纷处理的方式,县级以上人民政府指定或设立统一的旅游投诉受理机构。旅游者与旅行社之间就旅游合同履行过程中产生的违约问题可以通过该机构处理。但是,旅游投诉受理机构面对复杂的投诉问题、旅游者的一些不合理或过度维权问题,以及旅行社之间相互推诿问题,处理起来比较棘手。

  “建立多元化解和联动机制,对于旅游行业的健康发展具有良好的影响,可以提高合同双方对旅游合同履行的重视程度,彼此之间更尊重契约精神。”张思表示。

  7月14日,一则由文化和旅游部办公厅印发的《关于推进旅游企业扩大复工复业有关事项的通知》,让因疫情停摆已有172天之久的跨省团队游开始有条件恢复。该通知明确,恢复跨省(区、市)团队旅游,出入境旅游业务暂不恢复,景区游客接待量由最大承载量不得超过30%上调至50%。截至记者发稿时,已有多个省份宣布恢复跨省团队游,再叠加其他利好消息,旅游市场有望加快复苏。

  伴随着国民经济快速发展与居民生活水平的提高,“来一场说走就走的旅行”日渐成为人们生活中不可或缺的部分。2009年,国务院印发的《加快发展旅游业的意见》提出,“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”,标志着旅游行业正式上升为国家战略;2016年初,《“十三五”旅游业发展规划》被列入国家重点专项规划,更彰显出旅游行业的重要地位。苏宁金融研究院的统计数据显示,2019年我国旅游业总收入高达6.63万亿元,国内旅游人数60.06亿人次,入出境旅游总人数3亿人次;且新世纪以来的绝大多数年份里,旅游业收入同比增速均高于GDP增速;贡献了近8000万个就业岗位,对国民经济发展意义深远。

  “新冠肺炎疫情对我国经济和世界经济产生巨大冲击,我国很多市场主体面临前所未有的压力。市场主体是经济的力量载体,保市场主体就是保社会生产力。”7月21日,习总书记在与企业家的座谈会上强调,“留得青山在,不怕没柴烧。要千方百计把市场主体保护好,为经济发展积蓄基本力量。”

  疫情发生之后,全国人大常委会法工委多次就疫情期间民事案件的处理、执行案件的办理等发布权威性回应;最高人民法院接连发布了《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见》(一)(二)(三),对涉疫情旅游合同纠纷的处理提出了相应的指导意见,如建立多元化纠纷解决机制,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,强化诉源治理,充分运用在线诉讼平台开展线上调解、线上审判活动等。

  与此同时,一些地区也出台了加快推进旅游业发展的政策。2月26日,浙江省杭州市中级人民法院、杭州市文化广电旅游局联合下发了《关于进一步发挥旅游纠纷多元化解工作机制作用 妥善处理疫情防控引发的旅游投诉、诉讼工作的通知》,通知中特别强调,疫情期间的旅游合同纠纷,可以通过多种渠道解决。新疆维吾尔自治区文化和旅游厅党组书记侯汉敏表示,《通知》对指导新疆旅游行业战胜疫情,力争把疫情造成的损失降到最低限度,保障人民群众的生命安全和身体健康,具有重要意义。此前,新疆维吾尔自治区文化和旅游厅和自治区党委政法委联合出台了《关于贯彻全面依法治疆 加快推进旅游产业高质量发展的实施方案》,自治区旅游纠纷人民调解委员会正在组织成立。这些举措与《通知》内容高度契合。下一步,自治区文化和旅游厅将落实通知相关要求,积极协调和处理涉疫情旅游合同纠纷,兼顾旅游者权益保护与旅游产业发展,联合各部门化解矛盾纠纷。

  北京第二外国语学院国际旅游安全中心主任韩玉灵教授表示,尽管《旅游法》明确规定了不可抗力发生后各种纠纷解决的依据,但现实是,供需双方都受到疫情的影响,旅游经营者更是损失惨重,如何寻找各方利益平衡点是一个非常现实、紧迫的问题。《通知》从顶层设计上推动旅游纠纷解决,是寻找“平衡点”的重要指引和政策保障。尤其是《通知》要求建立健全多元化解和联动机制等,秉承了我国一贯坚持的调解优先的民事纠纷化解思路,为今后处理类似问题提供了可资借鉴的指引。

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